Volume 2, numéro 1 – 2021 : VARIA

La problématique du statut de la propriété foncière coutumière au Cameroun

Joseph-Éric NNOMENKO’O

 

Introduction

Dans le but de relever les défis économiques auxquels le Cameroun fait face, le Chef de l’État camerounais Paul Biya a décidé, lors du comice agropastoral tenu à Ebolowa le 17 janvier 2011, de relancer la politique agricole du pays en procédant à son industrialisation. Il s’agissait concrètement de passer d’une agriculture traditionnelle à une agriculture dite de seconde génération.

Pour atteindre ces objectifs de développement, l’État avait décidé, dans la foulée, de faire appel aux capitaux extérieurs, notamment par l’adoption d’une politique économique axée sur l’attractivité des investissements directs étrangers comme moteur de la croissance économique. Cette politique a eu comme effet induit l’adoption de nouvelles réformes foncières visant à faciliter l’accès à la terre pour les investisseurs du secteur agricole. Ces mesures sont une implémentation du Document de Stratégie pour la Croissance et l’Emploi (DSCE) qui date de 2009.

En effet, dans le DSCE, le gouvernement camerounais présente l’augmentation de la production agricole comme l’un des piliers de sa stratégie pour l’émergence du pays à l’horizon 2035. Une mesure clé́ en ce sens consiste à̀ rendre accessibles et disponibles les facteurs de production, dont la terre (DSCE, 2009). D’où la présence accrue des investisseurs agricoles étrangers dans les zones rurales. Cette situation induit des tensions entre l’État et les communautés autochtones d’une part et entre ces mêmes communautés autochtones et les investisseurs agricoles bénéficiaires des affectations foncières d’autre part.

Ces tensions sont d’autant plus exacerbées que la croissance démographique et le développement de projets d’extraction ou d’infrastructure accroissent la pression sur les ressources foncières. Les projets ne sont pas pensés en tenant compte de la nécessité́ d’assurer l’amélioration de l’accès à la propriété foncière des populations qui dépendent directement des ressources naturelles et qui sont exposées, dès lors, aux risques de restriction d’accès aux espaces et aux ressources liés aux décisions d’octroi des terres prises par les autorités étatiques en charge des politiques publiques en matière foncière (Wily, 2011).

Concrètement, les terres affectées en concession sont généralement des terres rurales rarement vierges d’activités humaines. D’où les récriminations et tensions enregistrées au quotidien. Les réactions de ces populations rurales traduisent incontestablement des enjeux d’inclusion, de reconnaissance et de prise en compte auxquels aspirent ces dernières.

Cet état de choses met en lumière le caractère problématique de la gouvernance foncière qui prévaut au Cameroun. La situation est consécutive à l’absence d’une véritable politique foncière et, par extension, à la prolifération des réformes foncières sans véritable apport pour les communautés rurales. En effet, au Cameroun, les textes en matière foncière sont nombreux et épars. Il s’ensuit même une abrogation désordonnée des uns par les autres au point de compliquer la question de la législation foncière dans ce pays.

Clarification conceptuelle

Par opposition à la « réforme foncière » qui désigne exclusivement la réforme des textes juridiques qui touchent à la terre ou qui y sont liés, la mise en œuvre des « politiques foncières » pose la question des échelles d’intervention, des modes de coordination, de régulation et d’arbitrage entre les conceptions et les intérêts des différents groupes d’acteurs.

Les politiques foncières doivent reposer, d’une part, sur un diagnostic, reconnu comme objectif par les différents acteurs et actrices, des problèmes prioritaires à résoudre et, d’autre part, sur une approche socialement inclusive, axée sur la participation véritable de l’ensemble des acteurs fonciers : État et collectivité locales, société civile y compris les organisations paysannes et les organisations de femmes, institutions traditionnelles, secteur privé, etc. (Ouedraogo et Basserie, 2011, en ligne).

Une bonne politique foncière, même s’il n’en existe pas dans l’absolu, est celle qui s’adapte aux évènements et qui se donne les moyens d’une prise de décision rapide appuyée sur un potentiel d’intervention suffisant. Une politique foncière suppose également l’évaluation de l’action publique pour savoir si la politique conçue a atteint les objectifs fixés.

L’évaluation permet ainsi de déterminer si la politique a du succès ou si, au contraire, le problème subsiste; auquel cas, il faudrait formuler une nouvelle politique pour éviter de faire face à des réformes foncières inadaptées et improductives ainsi qu’à de mauvaises pratiques et réglementations en matière de gestion des sols.

L’élaboration et la mise en œuvre des politiques foncières constituent des exercices complexes, longs mais réalisables. Le suivi et l’évaluation des politiques foncières sont déterminants afin d’assurer leur revue et leur actualisation périodiques, en cas de besoin, et de corriger à temps les insuffisances ou erreurs commises.

Tant en milieu rural qu’en milieu urbain, les politiques foncières doivent parvenir à concilier des objectifs économiques, politiques et sociaux contradictoires, des intérêts publics et des intérêts privés. Elles doivent arbitrer des choix entre divers usages du sol, concilier des objectifs de production (agricole, immobilière) et assurer la protection durable de l’environnement.

Concilier ces intérêts et faire face aux défis du développement durable passe par une régulation des marchés fonciers afin de corriger ce qui pourrait conduire à des évolutions socialement inacceptables, économiquement inefficaces et écologiquement dangereuses. Au-delà de ses dimensions économiques, une politique foncière porte en elle des conceptions de la citoyenneté, de l’intérêt général et de la gouvernance.

La politique foncière définit un cadre plus ou moins large, plus ou moins excluant, par rapport à la diversité des droits fonciers des populations et par rapport aux factions les plus fragiles des populations rurales et urbaines. Les choix de politique foncière reflètent ainsi des choix de société et des rapports de force. Ils répondent à des objectifs économiques, politiques et sociaux en un lieu et à un moment donné. Les priorités et intérêts ne sont pas les mêmes selon les acteurs (Comité technique foncier en développement, 2008).

Cadre théorique : L’approche par les jeux d’acteurs

Pour cette étude qui questionne la gouvernance foncière au Cameroun à l’aune des concessions foncières agro-industrielles, c’est l’approche par les jeux d’acteurs ou théorie de l’acteur stratégique qui a été mobilisée. En tant que théorie de la gouvernance, l’approche par les jeux d’acteurs permet : l’identification des catégories d’acteurs en interaction dans une action collective, leurs stratégies et moyens d’action, leurs motivations et les formes de légitimité en présence (Certu, 2001)[1].

Méthodologie

Les informations contenues dans ce travail sont le résultat d’enquêtes socio- anthropologiques de terrain réalisées à Nanga-Eboko et Ndjoré du 15 au 27 juillet 2018. Le foncier étant un objet transversal qui traverse les disciplines, nous avons également procédé à l’exploitation documentaire des travaux scientifiques, des archives, des articles de la presse locale, etc. Deux outils de collecte de données ont été mobilisés : l’observation ethnographique et participante d’une part et les entretiens d’autre part.

Analyse et résultats

Nous analyserons ici la question du foncier rural et les projets dits d’utilité publique. Pour ce faire, nous nous focaliserons sur l’exemple des affectations foncières agro-industrielles.

La précarité des communautés traditionnelles face au régime foncier

Les Camerounais·es vivant en milieu rural sont dans une situation extrêmement précaire en termes de régime foncier. Leurs terres, le plus souvent non enregistrées, sont quotidiennement cédées en pleine propriété ou à bail. Le gouvernement peut agir de la sorte pour deux raisons. La première en est que la définition juridique du terme « fins publiques » est très vaste. Quant à la seconde, il s’agit du fait que le droit camerounais ne reconnaît pas la propriété foncière coutumière comme équivalente aux droits réels de propriété immobilière, avec les obligations légales que cela comporterait comme, par exemple, celle de verser aux propriétaires coutumiers la valeur marchande des terres que le gouvernement s’approprie.

Afin d’intégrer et de rationaliser les appropriations faites par l’État, la loi foncière moderne du Cameroun conserve les instruments classiques de l’expropriation tels qu’appliqués à l’époque coloniale. Ainsi, seules les tenures enregistrées sont considérées comme des propriétés. Il en découle que les terres non enregistrées sont dépourvues de propriétaire et, selon le type de terrain concerné, tombent sous la tutelle ou la propriété de l’État. Ceci prive légalement de toute terre l’écrasante majorité des Camerounais·es résidant en milieu rural. Génération après génération, ces dernier·e·s vivent sur leurs propres terres en tant que locataires à discrétion (Wily, 2011).

Les concessions foncières agro-industrielles auxquelles se livre l’État camerounais depuis la crise alimentaire mondiale survenue en 2008 illustrent à suffisance le modèle de gouvernance foncière centralisé, interventionniste et exclusif qui le caractérise, au grand dam des communautés traditionnelles qui sont très souvent évacuées des sphères de décision consacrant ces transactions foncières.

Même si certains acteurs étatiques arguent très souvent que les chefs de village sont souvent consultés en amont de ces opérations d’affectations foncières, il est cependant important de noter que le simple fait de savoir qu’une certaine forme de consultation a eu lieu n’est pas suffisant en soi pour juger de la qualité du processus de consultation qui peut être sélectif et peut contourner les groupes importants touchés par un accord foncier.

La trajectoire managériale de l’État camerounais renforce fatalement les nombreux conflits fonciers qui se perpétuent au fil des années à cause de la marginalisation des modes ruraux de gestion, d’appropriation et d’usage des terres. Pourtant, la nature, le contenu, la signification comme les fonctions des droits fonciers coutumiers, au même titre que les pratiques, relèvent des considérations à la fois sociales, économiques, culturelles et religieuses. C’est ce qui explique que ces droits ne peuvent pas être évacués ou éradiqués par la seule intervention unilatérale de la puissance publique, tant ils sont fortement ancrés dans les mentalités et, par leur connotation transcendantale, continuent à déterminer la majorité des comportements individuels et collectifs, en milieu rural surtout.

Les conflits fonciers qui prévalent dans le contexte des affectations foncières agro-industrielles sont de trois ordres :

(i) les conflits liés à l’usage de l’espace qui sont le résultat de l’insatisfaction d’une partie de la population quant à des actions entreprises ou projetées par les pouvoirs publics;

(ii) les conflits liés au partage des retombées de l’investissement qui traduisent des revendications relatives à l’accès à l’emploi, aux conditions de travail, aux investissements sociaux à usage collectif;

(iii) les conflits liés aux contestations de la légitimité de la présence de l’investisseur sur le site occupé qui sont sous-jacents aux conflits d’usage. Ces conflits sont les plus profonds et expriment en réalité la contestation de la gestion des terres du domaine national par l’État.

Dans la plupart des cas, les conflits sont généralement un mode d’expression et une invite à plus de considération. En effet, ils constituent souvent une opportunité de prise de parole pour des acteurs ou des groupes se sentant négligés par les structures de gouvernance ou les arbitrages rendus (Torre et Caron, 2005; Torre et Bueret, 2012). Ces conflits sont très souvent qualifiés de « mobilisations localisées » (Dechezelles et Olive, 2016) dans le sens où ils traduisent un désaccord sur la destinée d’un lieu, manifesté collectivement par des habitant·e·s, des usager·e·s, des acteur·trice·s socio-économiques et/ou des militant·e·s qui s’opposent à une action publique. Ils visent très souvent à engager des opérations pragmatiques autant que réflexives destinées à rendre acceptables les motifs de lutte et permettant d’avancer dans la construction d’un bien commun.

L’enjeu de ces mobilisations c’est surtout la revendication de participation à l’action publique, dans la triple acception d’y prendre une part active, d’y contribuer et d’en recueillir des bénéfices. Les conflits sont révélateurs d’antagonismes sociaux. Ils constituent tout d’abord des postes d’observation privilégiés dans la mesure où ils agissent comme révélateurs de phénomènes qui, en temps ordinaire, passent inaperçus parce qu’allant de soi (Dechezelles et Olive, ibid.). Les conflits éclairent les processus de légitimation des collectifs ou de groupes sociaux faisant valoir leur attachement à des lieux ou revendiquant différentes formes d’occupation de l’espace, des usages ponctuels jusqu’à l’habitat permanent. Ils sont aussi catalyseurs de tensions, de rapports de force ou de domination, que les références incantatoires à des espaces largement idéalisés tels que le « territoire », le « village » ou le « quartier » tendent à occulter » (Dechezelles et Olive, ibid.). Si l’opposition aux projets peut, dans certaines situations, favoriser des rapprochements sur des bases localisées, elle accentue aussi souvent des clivages sociaux, créant parfois des fractures qui perdurent et se réactualisent dans des conflits postérieurs – au point de former des « trames conflictuelles ».

Révélateurs, catalyseurs, les conflits sont aussi souvent des moments où se renforcent les sentiments d’appartenance aux lieux disputés, où se réactivent et se réinventent des mémoires locales, où se consolident des sociabilités; bref, où se fabriquent les « territorialités », selon certains géographes (Dechezelles et Olive, ibid.). Et si la plupart des spécialistes de la question explorent dans leurs travaux les voies de leur régulation ou de leur évitement, d’autres n’hésitent pas à en souligner les vertus dans les dynamiques localisées et l’expression démocratique des oppositions (Dechezelles et Olive, 2016).

Les conflits autour du foncier rural sus-évoqués traduisent également l’omerta qui caractérise les opérations d’affectations foncières agro-industrielles qui y prévalent. En effet, l’on observe l’absence ou l’insuffisance d’instruments d’information systématique. En dehors de la publication des avis d’attribution à la préfecture et à la sous-préfecture du lieu de localisation du terrain affecté en concession, la publication d’un arrêté ou d’un décret est une opération qui échappe aux communautés rurales. Cette illusion de volonté d’informer les communautés locales ne concerne que l’information sur l’aboutissement de l’opération d’attribution et non point sur son processus. Les informations les plus disponibles sont le plus souvent le nom de l’entreprise et la nature de ses activités. En revanche, les informations cruciales pour un partenariat équilibré entre les communautés et l’entreprise sont inaccessibles au niveau local, notamment la superficie concédée à la compagnie et la durée du contrat, le montant total des redevances foncières, la date de versement, les clauses sociales des contrats, les obligations envers les tiers, notamment les communautés rurales (Nguiffo et Sonkoué, 2015).

Le manque d’informations autour des concessions foncières agro-industrielles au Cameroun est notoire. Cette politique d’exclusion n’est pas de nature à pacifier les relations entre les trois catégories d’acteurs (l’État, les communautés autochtones et les investisseurs agricoles internationaux). D’ailleurs, les populations rurales sont de plus en plus suspicieuses et réfractaires à toute présence des agro-industries dans leurs localités eu égard au diktat étatique. Nous avons nous-mêmes fait les frais de cette situation pendant nos enquêtes de terrain dans la localité de Ndjoré (région du centre) où les Chinois ont acquis des terres. En effet, nous avons été pris à partie dans cette localité par quelques paysans à qui nous expliquions être là pour des besoins d’enquêtes de terrain relatives à nos travaux doctoraux. Ces autochtones pensaient que nous avions été mandatés par le Ministère du cadastre et des affaires foncières pour des questions d’indemnisation. À la question de savoir pourquoi cette méfiance, ils nous avaient alors confié ce qui suit : « Les autorités sont venues ici avec les Chinois, elles ont terrassé la forêt et sont reparties. Le pire dans tout ça, c’est que personne ne nous dit rien! On ne sait même pas ce qui se passe. Personne ne nous explique rien. Et maintenant vous nous dites que vous venez faire des enquêtes? » Ces populations nous avaient également fait cas des menaces, intimidations et harcèlements judiciaires qu’elles subissent au quotidien.

Cette situation extraordinaire trouve son origine, aussi bien politique que juridique, dans l’application persistante de certaines lois coloniales. À l’époque du colonialisme en effet, il était commode de dénier aux « natif·ve·s » la propriété des terres sur lesquelles leurs ancêtres et eux-mêmes/elles-mêmes avaient toujours vécu, et ce afin de s’approprier la majorité des ressources. Les terres étaient ainsi proclamées propriété de l’État et les propriétaires traditionnel·le·s étaient désigné·e·s comme de simples occupant·e·s et utilisateur·trice·s toléré·e·s.

Toute l’Afrique subsaharienne fut pratiquement affectée par cette politique coloniale de la gestion des terres. Dès le départ, les propriétés collectives par nature, comme les forêts et pâturages, furent les plus vulnérables à l’expropriation. Même lorsque les terres étaient activement occupées et utilisées, l’intérêt de l’État primait. Avec le temps, ces mesures furent légitimées par les intérêts des élites politiques et économiques émergentes qui s’accaparèrent les terres. Pour des raisons similaires, la plupart des gouvernements indépendants soutinrent les lois coloniales, cimentant en pratique le rôle de l’État en tant que propriétaire foncier (Wily, 2011).

L’intérêt croissant manifesté ces dernières années par l’État camerounais pour les terres rurales, incontestablement pour des raisons économiques, a fatalement contraint plusieurs ruraux et rurales évincé·e·s de leurs terres ancestrales à migrer vers les grandes villes, contribuant ainsi à la densification du phénomène migratoire et à l’augmentation de la population urbaine.

Évictions en zone rurale : densification du phénomène migratoire et ruralisation de l’espace urbain

Outre les migrations issues des accaparements de terres auxquels se livrent les élites urbaines, les expropriations étatiques en faveur des agro-industries étrangères ont également contraint de nombreux ruraux et rurales à migrer vers les grandes villes comme Yaoundé et Douala. Ces dernier·e·s vont ainsi grossir les rangs de cette population nombreuse vivant déjà dans des bidonvilles. Pour leur survie, ces personnes se livrent au quotidien aux activités qu’elles pratiquaient déjà dans leurs villages de provenance (agriculture, petit commerce) contribuant ainsi à l’insécurité et, surtout, à l’insalubrité qui caractérisent la plupart des métropoles camerounaises.

Selon le Programme des Nations unies pour les établissements humains, un bidonville désigne la partie défavorisée d’une ville caractérisée par des logements insalubres, une grande pauvreté et sans aucun droit à la sécurité foncière. Au Cameroun, ces modes d’habitation prennent des proportions considérables depuis plusieurs années. Plus de 67 % de la population urbaine du Cameroun vit, en effet, dans des bidonvilles et la situation est loin de s’améliorer puisque ces quartiers informels connaissent une croissance annuelle de plus 5,5 % (Comité technique du foncier en développement, 2008).

Avec près de 54 % de la population vivant dans les villes, un taux de croissance urbaine de l’ordre de 3,6 % et près de 40 % de la population vivant dans des quartiers informels et des bidonvilles, la demande en matière de logements, d’infrastructures et de services urbains de base est en hausse dans toutes les zones urbaines au Cameroun. À Yaoundé par exemple, les bidonvilles représentaient environ 35 % de la zone urbanisée en 2010, avec une superficie de 7 000 ha pour une population estimée à 936 740 habitant·e·s, sur une population totale de 1,8 million d’habitant·e·s (Participatory Slum Upgrading Programme, s. d.).

La prolifération des bidonvilles dans les grandes villes camerounaises s’explique également par le caractère insuffisant et fondamentalement lacunaire des politiques de planification urbaine jusque-là mises en place par les décideurs publics. En effet, même s’il est incontestable que le gouvernement camerounais a mis sur pied, grâce au financement de ONU-Habitat, le Programme participatif d’amélioration des bidonvilles (PPAB[2]), il faut néanmoins reconnaître que sa matérialisation sur le terrain présente des limites, tant les actions sont insuffisantes pour véritablement adresser ce problème en long, en large et surtout en profondeur, et ce de manière pérenne.

À titre illustratif, à Yaoundé, première ville où le PPAB a été mis en œuvre, les ambitions de départ ont partiellement été traduites en actes sur le terrain. L’on a plutôt observé des opérations de saupoudrage qui n’ont pas tenu sur le long terme. Dans la zone de Nkolbikok qui avait été choisie pour abriter le projet, il avait été observé, en 2012, un léger changement qui s’était traduit par le remaniement des infrastructures obsolètes le long des axes structurants à l’occasion des opérations de voirie. Cependant, rien de bien particulier n’a été réalisé dans cette zone. Et pour cause, l’absence d’une véritable politique de planification en amont qui aurait permis d’implémenter les objectifs de départ. Dans le cas précis de Nkolbikok, le PPAB ambitionnait de résoudre les problèmes majeurs inhérents à cette zone, notamment : l’enclavement, l’insécurité, l’insalubrité et le risque d’inondation. En vérité, rien n’a changé. Les ménages connaissent toujours d’énormes difficultés pour accéder aux services urbains de base. La zone se trouve toujours exposée à l’insalubrité causée par une mauvaise gestion des ordures et l’absence de système d’évacuation des eaux usées. Les inondations, suite à de fortes pluies, se produisent de manière répétée. Cette situation n’est pas exclusive à la zone de Nkolbikok. Elle prévaut également dans l’ensemble des bidonvilles des villes de Yaoundé et Douala. Pour régler la situation de l’habitat spontané et insalubre, les pouvoirs publics privilégient la solution expéditive du bulldozer plutôt qu’une approche concertée pour des alternatives aux politiques de déguerpissement qui ont montré leurs limites.

L’échec des opérations de déguerpissement

Même s’il est incontestable que les opérations de déguerpissement entreprises par l’État camerounais sont des opérations d’urbanisme, de restructuration et de rénovation de quartiers anarchiques (Assako Assako, 2012), il convient tout de même de reconnaître qu’elles ne sont pas une panacée. D’autres alternatives pourraient à cet effet être privilégiées. Dans la même perspective, Tientcheu Njiako (2012) suggère, pour ce qui est de l’habitat spontané, cause principale du déguerpissement, deux options politiques susceptibles de s’intégrer dans le vaste champ de la politique urbaine.

Dans un premier temps, le juriste propose de prévenir l’habitat spontané à travers une législation cohérente et vulgarisée. Dans un second temps, il pense qu’il est possible qu’au lieu de recourir au déguerpissement, les pouvoirs publics puissent plutôt opter pour la réhabilitation des quartiers d’habitat spontané. C’est au prix de la combinaison de toutes les politiques, solutions et suggestions, précise-t-il, que le déguerpissement peut être évité, et partant, la rupture de l’harmonie et de l’équilibre de la société.

Nonobstant la volonté des pouvoirs publics de protéger la propriété immobilière contre les atteintes illégitimes, à travers la sévérité de la législation foncière y relative, force est de constater l’échec de cette logique répressive. Les multiples déguerpissements, jusqu’ici entrepris par les pouvoirs publics, n’aboutissent en réalité qu’à déplacer le problème d’un secteur de la ville à un autre. On assiste par exemple à un envahissement toujours plus croissant de la propriété foncière et domaniale, par des individus sans titre de propriété, et à la multiplication des litiges fonciers (Tientcheu Njiako, 2012, p. 6).

S’inscrivant dans la même trajectoire analytique, Alexis Ndzunkeu (2005) explique, pour sa part, que l’échec des politiques de déguerpissement observé au Cameroun tient à trois causes. Il y a d’abord l’état de l’environnement socio-économique qui est marqué par une poussée démographique sans cesse croissante, laquelle provoque, en campagne, une importante pression sur les terres arables et, en ville, une crise aiguë du logement et de l’habitat, dopée par la rentabilité des placements immobiliers et la spéculation foncière à outrance. Et, faute de réponses appropriées des pouvoirs publics à cette crise, l’on assiste à un développement exponentiel de l’habitat spontané sur les terrains domaniaux, notamment dans les fonds de vallées et zones marécageuses des villes ou dans les alentours immédiats. Ensuite, l’on relève les errements du système de l’immatriculation qui se traduisent par la lenteur et la lourdeur consubstantielles à la procédure d’immatriculation et au manque de probité de certains agents de l’État. C’est ce qui conduit par exemple à des immatriculations fantaisistes. Enfin, il faut noter les résistances traditionnelles à la réforme foncière de 1974, conséquence de l’épineuse et éternelle question des affrontements entre droit traditionnel et droit moderne.

Pistes d’évolution pour une gouvernance foncière intégrative prenant véritablement en compte les intérêts des communautés traditionnelles.

De multiples enjeux motivent la mise en place des politiques liées au foncier, notamment les enjeux économiques, sociaux, politiques, etc. Certains peuvent apparaître contradictoires puisqu’ils doivent se négocier entre la productivité, l’équité et la durabilité. Il faut pourtant réussir à construire des politiques qui intégreront complémentairement ces différents enjeux, auxquels s’ajouteront des enjeux émergents qui sont rarement explicités dans les débats sur le foncier au Cameroun, surtout lorsqu’il s’agit des réformes foncières. Or, débattre de ces enjeux et s’entendre sur leur diversité est indispensable pour deux raisons. D’une part, cela aide à mieux comprendre la complexité de la question foncière dans un contexte donné, en particulier les différents intérêts en présence et leur logique. D’autre part, cela est indispensable pour pouvoir choisir des outils et mesures qui correspondent mieux aux enjeux prioritaires partagés (Basserie et D’Aquino, 2011).

Les principes suivants pourraient servir de guide pour l’action :

  • la subsidiarité fondée sur le partage des responsabilités entre les différents acteurs impliqués dans la gestion foncière, au sein de dispositifs locaux d’administration foncière et sur la reconnaissance des procédures locales d’arbitrage;
  • la reconnaissance du droit des populations à définir leurs propres règles dès lors qu’elles ne remettent pas en cause l’intérêt général et/ou les principes fondamentaux définis par l’État et qu’elles permettent une meilleure adéquation entre règles et pratiques, avec un mandat clair donné par l’État aux autorités administratives locales pour valider ces règles et garantir leur mise en pratique;
  • la reconnaissance de principe des droits constatés mettant en avant les droits d’exploitation, avec un principe de prescription après une génération d’exploitation en cas de revendications multiples;
  • la possibilité pour les acteurs de sécuriser, via l’État, des droits reconnus et légitimes localement, ce qui peut se faire par une procédure d’enregistrement ou d’inscription à la demande, assurant une sécurité juridique relative sans nécessairement passer par la procédure d’immatriculation (Lavigne Del Ville et al., 2001).

L’adoption de ces principes laisse une large place à des innovations juridiques et institutionnelles variées répondant à des dynamiques foncières spécifiques, à la diversité des rapports État/élite locale/populations, à des choix politiques en faveur de tel ou de tel groupe d’acteurs, de tel ou de tel mode d’accès à la terre.

Il reviendra alors à l’État de donner des directives claires à ses agents pour valider administrativement les arrangements et les arbitrages respectant ces principes, tout en accordant une large autonomie aux autorités administratives locales pour apprécier, en fonction des dispositifs locaux et des rapports de force, les meilleures voies d’action, le degré et la forme d’institutionnalisation et de formalisation utiles.

Concrètement, nous suggérons une gouvernance foncière participative multi-niveaux dont l’objectif sera de favoriser une intégration par chacun des acteurs des enjeux portés par les autres. Le but est de parvenir ensemble à la définition de mécanismes opérationnels de sécurisation et de régulation foncière. Il s’agit d’instaurer une plate-forme nationale de dialogue et de concertation sur les questions foncières. Cette démarche permettra ainsi de :

  • prendre en compte les revendications foncières des collectivités traditionnelles;
  • associer les peuples autochtones dans le processus de création des réserves foncières. Cela permettrait à ceux-ci d’indiquer la situation géographique des terres auxquelles ils sont le plus attachés ou qui pourraient poser problème en cas d’occupation pour des projets déclarés d’utilité publique ou en cas d’installation d’agro-industries;
  • reconnaître le mode de vie des populations autochtones dans la loi et les régimes d’indemnisation pour cause d’utilité publique. C’est le lieu de préciser une fois de plus que les autochtones ne sont pas indemnisés selon leur mode de mise en valeur des terres et selon ce qu’ils perdent. Très souvent ils sont exclus de leurs terres ancestrales sans compensation ni indemnisation;
  • reconnaître les procédures d’immatriculation afin qu’elles cessent d’être discriminatoires;
  • promouvoir un principe de subsidiarité fondé sur le partage des responsabilités entre les différents acteurs impliqués dans le foncier au sein des dispositifs locaux d’administration et sur la reconnaissance des procédures locales d’arbitrage;
  • garantir la gratuité de la procédure d’immatriculation;
  • supprimer la condition d’antériorité de la mise en valeur des terres à la date du 05 août 1974;
  • encadrer les collectivités coutumières dans la gestion courante des terres;
  • renforcer les capacités d’administration, de gestion et de régulation des autorités locales de gestion foncière;
  • mettre sur pied un programme décentralisé de communication et d’information;
  • mettre sur pied un cadre institutionnel assis autour de structures techniques, administratives et juridiques;
  • s’approprier les aspects positifs du droit coutumier;
  • prendre en compte d’autres références, en plus du titre foncier, pour exprimer la reconnaissance accordée à l’exploitation de la terre;
  • mettre sur pied un cadre juridique et réglementaire qui souffre de peu d’ambiguïtés et d’interprétation (Nguiffo et Schwartz, 2012).

Conclusion

La gouvernance foncière est un élément central des politiques de développement, de réduction de la pauvreté et des inégalités sociales. Au-delà de sa dimension sociale, la gouvernance foncière renvoie aux arbitrages entre des fonctions économiques concurrentes du sol. Elle vise à concilier, dans le respect des lois et des règles, les intérêts entre les différentes catégories d’acteurs et à associer les citoyen·ne·s aux processus de décision en prenant en compte les pratiques locales. Ainsi, la façon dont une société définit les droits de propriété sur la terre et sur les ressources naturelles est révélatrice de la manière dont elle est gérée (Comité technique foncier en développement, 2008).

Une bonne gouvernance foncière est donc celle qui tient compte des aspirations de tous les acteurs sociaux, et davantage des groupes les plus vulnérables, poursuit un idéal de justice sociale (Yacouba, 2017), ne suscite pas d’inquiétude ni de désarroi social (Klinger, 2011), entretient un climat sociopolitique stable pour éviter que l’avenir du pays ne se conjugue au futur conditionnel et prévient l’émergence des actions conflictuelles et contestataires menées par des collectifs d’acteurs sociaux mécontents, etc. Globalement, une bonne gouvernance foncière est celle qui est fondée sur un interactionnisme symbolique (Le Breton, 2004).

La question foncière n’est pas seulement un problème économique, mais davantage un aspect de la vie des populations locales auquel elles tiennent. Ainsi, même s’il est incontestable que les multiples changements prônés par les États subsahariens, notamment le Cameroun, sont en majorité influencés ou dictés par les institutions financières internationales qui imposent la propriété ou l’immatriculation des terres comme seul système de protection des droits fonciers, les autorités gouvernementales camerounaises en charge des politiques publiques en matière foncière ne doivent pas perdre de vue qu’il en va d’abord du développement, de l’avenir et de la cohésion sociale du pays.

Du point de vue de la science politique, et précisément de l’analyse des politiques publiques, « le décideur est un acteur clé qui fait des choix politiques et engage l’avenir des sociétés » (Kübler et Maillard, 2009, p. 198). Ces choix devraient être, à cet effet, sous-tendus par des décisions consensuelles articulées sous l’empire d’un mécanisme de décision. Il faut comprendre le mécanisme de décision ici comme un processus impliquant une pluralité d’acteurs ayant des préférences, des intérêts et des identités différentes.

Il est donc urgent, voire impératif, que soient mises en place des procédures de transition d’un droit à l’autre, lesquelles prendront en compte la tradition, associeront les acteurs locaux et s’appuieront sur une justice efficace et équitable pour tou·te·s les citoyen·ne·s. La concertation est à cet effet un élément clé. Bertrand Bellon reconnaît dans cette perspective que la « concertation doit à la fois précéder la décision, accompagner sa réalisation et l’évaluation des résultats. Elle permet de mettre en commun des informations toujours fragmentées, de faire s’exprimer les points de vue, de construire progressivement un consensus autour d’orientations générales et d’éclairer les décisions à prendre » (2002, p. 27). Les décideurs et décideuses camerounais·es devraient fondamentalement penser à mettre en place une véritable politique foncière et surtout se départir de la logique de multiplication des réformes foncières qui, à notre avis, n’ont véritablement pas d’impact sur la gouvernance foncière dans son ensemble et sur la situation des communautés villageoises. C’est d’ailleurs le lieu de rappeler que la loi n’est qu’un traité de paix toujours provisoire entre des forces antagonistes. Les textes de loi, ou plus largement les décisions juridiques, doivent être envisagés comme faisant partie des processus d’opposition entre une pluralité d’intérêts sociaux contradictoires. Ils ne permettent pas de « régler » définitivement les problèmes (Lascoumes, 1995).

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  1. Centre d’Études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques.
  2. Le PPAB vise à améliorer les conditions de vie des habitants des bidonvilles en accroissant la capacité des acteurs urbains concernés, des autorités aux habitant·e·s des bidonvilles eux-mêmes ou elles-mêmes, afin de comprendre collectivement et d’aborder la nature multidimensionnelle du défi posé par les bidonvilles, d’identifier et de mettre en œuvre des réponses appropriées et durables, d’élaborer des politiques et règlements urbains en faveur des personnes pauvres, ainsi que des stratégies et des réglementations à l’échelle de la ville qui intégreront les zones des bidonvilles dans le tissu urbain plus large et réaliseront ainsi le potentiel des personnes vivant dans les bidonvilles. 

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